从行政审判的角度看司法为民
作者单位：宝清县人民法院
作者姓名：马洪涛
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【内容提要】胡锦涛总书记在首都各界纪念宪法公布施行二十周年大会上的讲话中提出的社会主义法制理念，这是我们党在总结社会主义国家兴衰成败的经验，特别是中国社会主义民主建设、法制建设的经验，借鉴现代法治理论合理成份的基础上形成的基本理念。2006年4月，为了加强政法队伍的思想政治建设，中央政法委提出：在政法机关大力开展社会主义法治理念教育活动。在社会主义法治理念教育理论体系中，司法为民思想不仅是社会主义法治的核心内容，更是社会主义法治理念的精髓。作为政法工作的出发点和落脚点，它的提出不仅是“一切权利属于人民” 的宪法原则在政法工作中的具体体现，更是政法工作以人为本，尊重和保障人权，维护人民群众的切身利益，促进社会和谐的必然要求：它的提出，不仅标志着我国人权事业的发展进入新的历史阶段，也标志着我国社会主义法制建设进入新的里程。作好司法为民，是一个严肃的、需要长期坚持的工作，是需要广大政法工作人员全方位、多角度地去思考、去实践的。在此，笔者拟从行政审判的角度，谈一点自己对司法为民的看法。
【推荐理由】司法为民思想不仅是社会主义法治的核心内容，更是社会主义法治理念的精髓。作为政法工作的出发点和落脚点，它的提出不仅是“一切权利属于人民” 的宪法原则在政法工作中的具体体现，更是政法工作以人为本，尊重和保障人权，维护人民群众的切身利益，促进社会和谐的必然要求。要真正做到司法为民，需要政法工作人员全方位、多角度地去思考。以往谈到司法为民，似乎都会把注意力放在民事审判上，本文则站在行政审判的角度上，对司法为民进行了全面的论述，不仅拓宽了司法为民的思路，而且对于提高政法工作人员对司法为民内涵的理解和切实践行司法为民有着深刻的指导意义。
从行政审判的角度看司法为民
一、司法为民思想的产生
（一）司法为民思想的理论基础来源于“三个代表”重要思想。
党的十三届四中全会以来，围绕着建设中国特色的社会主义这个主题，我们党提出了“三个代表”重要思想。为“司法为民”思想的产生奠定了理论基础。在2003年的全国高级法院院长工作会议上，肖扬同志指出“三个代表”重要思想是面向21世纪的中国化的马克思主义，是实现建设小康社会宏伟目标的根本指针。对于人民法院来说，是人民司法事业的思想理论基础，是指导我们做好审判工作、推进法院改革、加强自身建设、实现“公正与效串”工作的主题。
（二）司法为民思想产生的实践基础。
自1978年中共十一届三中全会以来，国家采取了一系列重要措施，加强法制建设，使人民法院建设得到迅速恢复和全面发展；1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过的宪法和1979年全国人民代表大会第二次会议通过的《人民法院组织法》、《刑事诉讼法》以及以后通过的《民事诉讼法(试行)》、《行政诉讼法》，重新确立了人民法院的地位、性质、任务、活动原则和审判工作制度。标志着我国审判制度已进入了一个不断发展和完善的阶段。改革开放二十多年来，人民法院的整体工作取得了长足的进步，其地位、作用和职能进一步强化。然而，随着社会主义市场经济体制的不断发展，依法治国方略的深入推进，诉讼到法院的案件类型、数量逐年增多，社会公众对司法公正的期望值越来越高。但是，法院工作不能完全适应形势发展要求的各种问题日渐显露。案件裁判不公、久拖不结、久拖不执；有些法官素质不高，态度蛮横，办案水平低下；少数法官收受贿赂、枉法裁判，严重侵害了当事人的合法权益，造成不好的社会影响，而当前人民法院的宏观层面上存在司法活动地方化、审判活动行政化和法官职业大众化“三大问题”；在法院内部的知识结构上，存在单一型的多复合型的少、经验型的多知识型的少、成人教育获得文凭的多，正规院校毕业的少的“三多三少”问题；在法官的工作作风上，存在浮躁作风、官僚作风和衙门作风“三大不正之风”问题。这里，既有司法体制建设方面暂时无法克服的问题，又有人民法院自身的问题，主要是人民法院自身的问题，这些都说明我们在牢固树立司法为民思想方面还有许多工作要做。坚持司法为民思想，就是决心切实解决人民群众反映强烈的热点、难点问题，从人民群众不满意的地方改起，从最基本的环节、最细致的地方做起。
二、行政审判工作的发展与司法为民
行政审判是指人民法院运用司法审判权对行政机关具体行政行为是否合法、是否适当进行审查，以此解决行政争议的活动。行政审判工作的基础是行政法，行政审判活动中的一切行为依据皆出自于现行的行政法律法规，因此行政审判工作的发展，其实就行政法的发展。这个发展过程中，行政法的发展完美程度决定着司法为民思想落实程度。
（一）行政法的内容。
所谓行政法，是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中而与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。它由规范行政主体和行政权设定的行政组织法、规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法、规范行政权监督的行政监督法和行政救济法等部分组成。某重心是控制和规范行政权，保护行政相对人的合法权益。行政法尚没有统一完整的实体行政法典这是因为行政法涉及的社会领域十分广泛，内容纷繁丰富，行政关系复杂多变，因而难以制定一部全面而又完整的统一法典。行政法散见于层次不同、名目繁多、种类不一、数量可观的各类法律、行政法规、地方性法规、规章以及其他规范性文件之中。凡是涉及行政权力的规范性文件，均存在行政法规范。重要的综合性行政法律在我国和国外主要有：行政组织法、国家公务员法、行政处罚法、行政强制法、行政许可法、行政程序法、行政公开法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法等。行政法规范可分为下述三大类：1、关于行政组织的法律规范。这类规范又可分为两部分：一部分是有关行政机关的设置、编制、职权、职责、活动程序和方法的法律规范，其中职权、职责规范是行政组织法规范的核心；再一部分是有关国家行政机关与国家公务员双方在录用、培训、考核、奖惩、晋升、调动中的权利(职权)、义务(职责)关系的法律规范。2、关于行政行为的法律规范，其中最主要的是行政机关与行政相对人双方权利(职权)、义务(职责)关系的法律规范。这类规范数量最多，涉及面最广。3、关于监督行政权的法律规范，即监督主体对行政权进行监督的法律规范，最主要的有行政监察、行政审计、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等法律规范。这一类规范数量虽不是最多，但十分重要，是行政法律制度的重点之一。
（二）我国行政法的历史发展。
1、初创阶段(1949—1957)。这个时期，国家制定和颁布了大量的行政组织方面的法律法规，规定了各级国家行政机关的组织，职权、工作方式和责任。《中央人民政府组织法》、《国务院组织法》《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等。国家初步建立了行政监察制度和公民控告国家机关及其工作人员违法失职行为制度。《共同纲领》第19条规定：“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中违法失职的机关和人员。人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。”政务院设人民监察委员会，负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责。1954年9月通过的《国务院组织法》规定，国务院设立监察部。检查国务院各部门、地方各级国家行政机关、国营企业及其工作人员是否正确执行国务院的决议、命令；检查国务院各部门、地方各级国家行政机关、国营企业执行国民经济计划和国家预算情况 。建国后一段时间，国家是比较重视行政法制的，但没有把它与民主政治密切地联系起来，没有解决民主的法律化和制度化的问题。虽然制定了行政组织法，但由于在政治体制上存在着党政不分的问题，从而在行政法上并不可能实行严格的权责统一原则和越权无效原则。虽然颁布了大量的行政管理法规，但由于领导人的指示仍占有最优地位和具有最佳效力，人治并不曾完全为法治所取代。虽然建立了对政府机关及其工作人员的监督制度，但是由于不承认制约原则和没有建立系统有效的监督机制，特别是在监督机制中缺少行政诉讼的环节，公民对政府的机关及其工作人员的申诉、控告并非都能得到及时、公正的处理，所受的损害并非都能得到适当的赔偿。
这个时期的行政法，虽然很不完美，但新中国已经迈出了以法律规范社会的第一步，这也是行政司法为民的起步。
2、停滞和遭受摧残阶段(1957—1978)。1957年发动“反右”运动，开始批判“法律至上”。对“法律至上”的批判在某种意义上可以认为是对民主与行政法制的否定。 1957年以后，整个立法工作的速度放慢了，几乎完全停顿下来。不立法，政府依法办事、依法行政首先失去了前提。在行政领域，自1957年以后，有法可依逐渐向有法不依、无法可依甚至向完全不依法而只依政策、依指示办事转化。行政法制逐步被取消。
3、重建和发展阶段(1978—1989)。(1)、恢复原有法制，解决行政领域无法可依的问题1979年，全国人大常委会作出决议，确定从中华人民共和国成立以来国家制定的法律、法令，凡不与现行宪法、法律、法令相抵触者均继续有效。这样就恢复了一大批法律、法令，包括调整行政社会关系的法律、法令，部分地解决了行政领域无法可依的问题，为重建行政法制做了第一步较容易做但却有较大效益和作用的工作。(2)、制定新宪法，确定行政法制的宗旨和发展方向
1978年至1989年这个时期，行政法制发展中具有重大意义的事件是新宪法(即现行宪法)的颁布。①确认作为行政法制基础的人民主权原则。②确认以“法律至上”为核心的行政法治原则：任何国家机关和公职人员都不得有超越宪法和法律的特权。③确认职权划分与制约原则：政府成员不得担任人大常委会委员和兼任审判机关与检查机关的职务；行政机关不得干涉人民法院独立行使审判权和人民检察院独立行使检察权；人大常委会监督政府的工作，有权撤销政府制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、规章、决定和命令；人民检察院有权对行政机关及其工作人员遵守宪法和法律实行监督。④规定了工作责任制和效率原则：一切国家机关实行工作责任制，精简机构，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。⑤确定了国务院和地方各级人民政府的性质、地位，规定了中央和地方各级人民政府的基本职权。(3)、 1982年改革政府，转变政府职能。1982年3月，第五届全国人大常委会第二十二次会议通过决议，决定对国务院和地方各级人民政府的机构进行全面改革。这次改革的主要目标是：精简机构，明确职责，实现领导班子“四化”(革命化、年轻化、知识化、专业化)，克服官僚主义，提高工作效率。这次改革用了两年多时间，取得了一定的成效，特别是在领导班子年轻化、知识化方面取得了较明显的进展，但是在精简机构方面取得的成效却有限。 (4)、确立行政立法制度，健全行政法制。国务院于1987年4月颁布了《行政法规制定程序暂行条例>>，各省市也于其后相继颁布了有关制定地方规章的程序规定，但整个行政立法程序法至今尚未制定。
(5)、建立行政司法制度，保障公正行政。1982年全国人大常委会通过的《中华人民共和国商标法》规定，国务院工商行政管理部门设立商标评审委员会负责处理商标争议事宜；1984年全国人大常委会通过的《中华人民共和国专利法》规定，国家专利局设立专利复审委员会，负责处理专利争议事宜；1987年，国务院发布的《国营企业劳动争议处理暂行规定》中规定，劳动行政管理机关设立劳动争议仲裁委员会，在其职权范围内处理因履行劳动合同而发生的争议案件和因开除、除名、辞退违纪职工而发生的争议案件。
4、发展和向新模式转化阶段(1989—1999)。1989年至1999年十年间，是中国行政法大步发展和向新模式转化阶段。所谓“向新模式转化”，是指行政法由原来主要适应计划经济的模式向现在适应市场经济的模式转化，由过去主要执行管理职能的模式向现在既具管理职能，又具控权职能的模式转化。我国行政法的这种发展和转化主要体现在下述几个方面：(1)行政领域确立依法行政原则。在我国，真正确立依法办事、依法行政原则是在90年代《行政诉讼法》通过和实施以后。1993年，第八届全国人大第一次会议通过的政府工作报告，正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。明确出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。一切公职人员都要带头学法懂法，做执法守法的模范。”(2)制定行政诉讼法，建立行政诉讼制度。1982年，第五届全国人大常委会第二十二次会议通过的<<民事诉讼法(试行)》，第一次规定人民法院可以按照民事诉讼程序，审理法律规定的行政案件(即民告官案件)；之后，1989年，第七届全国人大第二次会议通过行政立法研究组成立，主要由行政法学者、专家组成。该研究组成立的宗旨是研究中国行政法制发展的方向、目标及发展途径，为健全、完善中国行政法制向决策部门提出具体运作方案。其工作的主要方式是草拟各种重要的行政法试拟稿，提交立法机关正式起草和立法。该研究组成立之后，先后草拟了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法)等法律试拟稿。(3)制定《国家赔偿法》，建立行政赔偿制度。长期以来，我国对于因政府违法或不当行为侵害，造成其人身或财产损害的公民，一直实行一种称为“落实政策”的制度。第八届全国人大常委会第七次会议于1994年通过了《国家赔偿法》。该法同时规定了行政赔偿和刑事赔偿(即冤狱赔偿)两种国家赔偿。根据该法，公民不仅可以对行政机关及其工作人员的行政侵权行为造成的损害请求国家赔偿，而且可对司法机关及其工作人员在行使侦查，检察、审判、监狱管理职权时实施的侵权行为所造成的损害请求国家赔偿。在2010年，《国家赔偿法》还将精神损害赔偿列入国家赔偿的范围。国家赔偿制度的建立是我国在人权保障方面的一个重大进步，体现了现代法治的精神。（4）制定《行政复议法》。行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度。行政复议法在总结1990年国务院制定的《行政复议条例》施行以来实践经验的基础上，进一步完善了行政复议制度，主要是：扩大行政复议范围，进一步加强行政复议制度在解决行政争议方面的作用；简化行政复议申请程序，更充分地体现便民原则；赋予当事人对规范性文件监督机制的启动权；确立国务院受理涉及国务院部门和省级政府的行政复议案件并作出最终裁决的制度，加强了国务院对所属各部门和省级政府的监督；严格了行政机关不履行行政复议职责的法律责任。行政复议法是继行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法之后又一部规范政府行为的重要法律，不仅对保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且对保障和监督行政机关依法行使职权，促进依法行政，从严治政，提高工作效率，加强廉政建设，密切政府与人民群众的关系，维护社会稳定，都有重大意义。(5)制定《国家公务员法》，建立公务员制度。我国在行政机关的人事管理上，过去长期实行与计划经济体制相适应的“干部制度”。这种“干部制度”具有强烈的“人治”色彩：一个人能否进入国家行政机关任职，以及到何机关任何职，均完全取决于组织的分配，组织让干什么就干什么，没有个人的选择，也没有竞争。一个人在行政机关工作，当上干部以后，其晋升、提拔或调动工作也完全取决于组织(主要是组织的负责人)，取决于国家的需要，个人的学识、才能和志趣都是次要的考虑因素。正是在这种情况下，组织人事部门于 1984年成立国家《公务员法》研究起草小组，研究国家人事管理制度的改革和起草《公务员法》。经过八年多的艰苦工作，起草小组数易其稿，终于在1993年8月将法案提交给国务院常委会审议通过，国务院以《国家公务员暂行条例》的名称发布。后又经过不断的完善，2006年1月1日现行的《公务员法》正式开始施行。(6)制定《行政监察法》，完善行政法制监督。1990年，国务院发布《行政监察条例》，1997年，第八届全国人大常委会第 25次会议又通过《行政监察法》从而确立了我国相对稳定和较为规范的，且有中国特色的行政监察制度。这一制度的基本特征是：①监察机关设于行政系统之内。这种体制有利于监察机关了解行政系统内部的规章、制度、政策，熟悉和掌握监察对象的情况，从而提高监督的效率；②监察对象不仅及于国家行政机关工作人员，而且包括行政机关任命的企事业单位负责人；③监察机关享有较广泛的监督权，包括检查权、调查权、建议权、行政处分权和行政处理权；④监察行为受严格的程序法制约，监察机关和监察人员实施监察行为违反法定程序要承担相应的法律责任。(7)健全行政程序法制。加强对行政权行使过程的监督和制约。1992年9月全国人大常委会通过的《税收征收管理法》、1994年全国人大常委会通过的《治安管理处罚条例》等法律、法规，均就有关行政行为的程序作了较明确、具体的规定。90年代我国行政程序最典型的立法，是 1996年3月第八届全国人大第四次会议通过的《行政处罚法》。《行政处罚法》为我国行政程序立法积累了很好的经验。目前，我国立法机关准备在这一法律和其他规定行政行为程序的有关单行法律的基础上，制定统一的行政程序法典。（8）制定《行政许可法》。《行政许可法》是继《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》后又一部规范政府行为的重要法律。（9）制定《监督法》。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》于2006年8月27日由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，并自2007年1月1日起施行。
随着行政法的不断发展，人民的利益越来越受到重视，国家对人权的保障制度越来越完善。“司法为民”也在不断地由一种思想理念越来越多地被变成直接的现实行为。
三、行政审判中的问题
现在我国的行政法律法规的制定的运用上，或多或少地也存在着一些不尽如人意的地方，笔者认为，主要用以下一问题：现行的《行政复议法》及行政诉讼制度所能调整的社会关系范围又比较小，不能很好地解决这些问题：行政复议只能受理解决对于行政机关具体行政行为不服提起的行政复议，这些行为包括行政处罚、行政强制、行政审批等，对于党群部门的行为，行政复议机关无权管辖；对于现在群众反映强烈的人事纠纷一般不能通过行政复议途径而是要通过申诉渠道（向上级人事部门、监察部门反映问题）来解决。而这种申诉解决的方式并没有法律的具体规定，加上人事管理制度僵化，解决问题的机率很小，使得当事人大量采取信访的方式；由于我国处于新旧体制交替阶段，对于转轨时期大量出现的以往由政策调整的历史遗留问题，以及涉及到重大经济利益而当地政府限于财力根本无法落实中央政策的问题，行政机关也不能受理，也使得当事人只能去上访。另外，《行政复议法》规定当事人应当在知道具体行政行为之日起60日内提起行政复议，超过了时效则不能提起行政复议。考虑到群众的整体文化素质和法律意识的欠缺，很多问题没有在时效内提出而转化为历史案件，又只能去上访。加上现在的行政复议机构附设于行政机关内部，没有体现出相对独立性，影响了处理结果的公正、客观，打击了当事人的信心。同样，行政诉讼在受理范围上基本与行政复议一致，时效为三个月，且一般只能对具体行政行为进行合法性审查，而不能进行适当性审查，也不能对规范性文件进行司法审查。行政诉讼对行政机关监督弱化，少数裁决有失公正，而且执行裁决也很困难。
社会在进步，人类在发展，随着我国社会主义法制建设进程的不断加快，我国的行政审判工作会不断完善，人民的利益也将再进一步得加强。
【参与文献】
1.《西部法制报》2003年12月15日。
